Gaseste un avocat specializat

Avocatoo magazin GDPR

Protocoalele de colaborare dintre Ministerul Public și S.R.I. Analiză.

Analiza Deciziei CCR nr. 26/2019

 Analiza deciziei CCR nr. 26/2019:

 

Autorul sesizării

Președintele Camerei Deputaților.

Curs online GDPR

Obiectul sesizării

Cerere de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe de-o parte, și Parlamentul României, Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, în temeiul art. 146 lit. e) din Constituție și ale art. 11 alin. (1) pct. A lit. e), ale art. 34 din Legea 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

Decizia Curții Constituționale

În majoritate, admite sesizarea și constată existența unui conflict juridic de natură constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Parlamentul României, pe de-o parte, și Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, pe de altă parte, generat de încheierea între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații a Protocolului nr. 09472 din 8 decembrie 2016, doar cu privire la dispozițiile art. 6 alin. (1), art. 7 alin. (1) și art. 9, precum și de exercitarea în mod necorespunzător a controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații.

Opiniile separate și cea concurentă

De asemenea, în prezenta decizie avem de a face și cu două opinii separate, cea a judecătorului Daniel Marius Morar, precum și cea a judecătorilor Mircea Ștefan Minea și Livia Doina Stanciu. Totodată, trebuie precizată și existența opiniei concurente a judecătoarei Simona-Maya Teodoroiu.

Trebuie precizat că deciziile CCR în sine sunt cele general-obligatorii și au putere numai pe viitor, și nu opiniile separate/concurente. Însă, aceste opinii separate și concurente vor reprezenta pe viitor un model de doctrină. Este important că aceste opinii contrare sau care vin în completarea motivării deciziei în sine pot reprezenta pe viitor (după cum Curtea însăși obișnuiește să facă) baza viitoarelor schimbări jurisprudențiale ale Curții Constituționale. Acest lucru, însă, rămâne de văzut. Aceste opinii trebuie luate în seamă și analizate de către specialiști și practicieni, dar, așa cum am spus, decizia luată cu majoritate de voturi este cea care produce efecte și care trebuie analizată și aplicată cu maximă fermitate și profesionalism.

 

Motivarea deciziei

(1) Analiza pe formă.

Decide admisibilitatea cererii de soluționare, întrucat numai instituțiile prevăzute în Titlul III al Constituției pot fi subiecte ale raportului juridic de conflict de natură constituțională. În același timp, pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pot fi parte a conflictului în mod global și celelalte instanțe judecătorești din moment ce acestea exercită puterea judecătorească, chiar dacă nu sunt individualizate în mod expres în textul Constituției. Curtea constată că toate instanțele judecătorești au aplicat protocoalele, deoarece acestea vizează, practic, întreaga materie penală și procedural penală. Se constată că Serviciul Român de Informații nu poate fi parte a acestui conflict juridic de natură constituțională întrucât conduita neconstituțională imputată constă în cedarea de competențe în privința desfășurării urmăririi penale, fază a procesului penal, de către autoritatea publică care, potrivit Constituției și legii, avea rolul de a le efectua, respectiv Ministerul Public. Curtea constată că Ministerul Public a avut rolul decident de încheiere și de valorificare a celor două protocoale. Se apreciază că nu există două conflicte juridice de natură constituțională, ci doar unul singur, între Ministerul Public și Parlament, iar această conduită generată de protocoalele de colaborare a generat o practică judiciară contrară art. 124 din Constituție. Se relevă astfel o relație de cauzalitate între acțiunea Ministerului Public și urmarea produsă, astfel se va analiza cererea vizând doar un singur conflict, deoarece cel de al doilea, între Ministerul Public și instanțele judecătorești, ar releva o viziune secvențială și lipsită de unitate factuală.

 

Definiția conflictului juridic de natură constituțională

Conflictul juridic de natură constituțională presupune acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor.

În continuare, analizând pe formă, Curtea constată că litigiul are un caracter juridic, întrucât conduita Ministerului Public a fost una care interfera cu rolul constituțional al autorității legiuitoare, excedând statutul său constituțional, alterând natura serviciului justiției realizat de instanțele judecătorești. Ministerul Public și-a asumat rolul de legiuitor, adăugând la lege, prin conținutul protocoalelor de colaborare. Chiar dacă justițiabilul, prin invocarea excepției nulității actului prin care s-a dispus sau autorizat administrarea unei probe putea cere excluderea probei obținute astfel, Curtea observă că o atare abordare a pus o presiune pe justițiabil în sensul că acesta trebuia să demonstreze vătămarea în condițiile art. 282 din Codul de Procedură Penală (articol despre care chiar Curtea a statuat prin Decizia nr. 554/2017 că ”dovedirea unei vătămări a drepturilor unei pesoane exclusiv prin nerespectarea de către organul de urmărire penală a dispozițiilor referitoare la competența după materie și după persoană se transformă într-o probă greu de realizat de către cel interesat, ce echivaleaza, în fapt, cu o veritabilă probatio diabolica”). Astfel, justițiabilul este pus în situația de a lupta pentru garantarea drepturilor sau libertăților sale în contra unei paradigme juridice neconstituționale, dar instituționalizate de peste 9 ani, aspect ce se exprimă prin posibilitatea efectuării de acte procesuale în cadrul procesului penal de către serviciile secrete.

(2) Analiza pe fond.

Conform art. 1 alin. (4), Constituția consfințește principiul separației și echilibrului puterilor în stat în cadrul democrației. Adică, nici administrației nu îi este permis să cenzureze o hotărâre judecătorească sau legiuitorului să cenzureze o hotărâre judecătorească, nici instanțelor judecătorești nu le este permis să insitutie/completeze/abroge norme de reglementare primară. De asemenea, actele administrative ale organelor de conducere ale instanțelor judecătorești sunt emise în baza legii și pentru organizarea executării acesteia, neputând-o modifica/completa.

Potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, instituirea acestor reguli revenind exclusiv legiuitorului, aspecte ce se constituie în garanții indispensabile ale dreptului la un proces echitabil.

De asemenea, conform art. 132 alin. (1), procurorii își desfășoară activitatea potrivit principiului legalității, adică aceștia aplică/execută actele normative de natura legii adoptată de Parlament în virtutea art. 61 alin. (1) sau de Guvern în virtutea art. 115 din Constituție.

Natura juridică a protocoalelor de colaborare

Curtea constată că natura protocoalelor de colaborare nu este una de cea a unui act în legătură cu activitatea judiciară. Din art. 30 lit. b) din Codul de Procedură Penală și din art. 92 din Codul de Procedură Civilă și din art. 1, alin. (4), (5) și (9) din Legea contenciosului administrativ rezultă că măsurile sau actele procurorului, în cadrul procedurilor judiciare, se iau/emit în condițiile normelor de procedură, prevăzute de lege. Noțiunea de activitate judiciară trebuie interpretată stricto sensu și se referă la activitatea de judecată/de înfăptuire a justiției desfășurată de instanțele judecătorești, iar procurorul desfășoară activități care contribuie la înfăptuirea justiției, reprezentând interesele generale ale societății și de a apăra ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor. Ministerul Public nu desfășoară o activitate judiciară, ci contribuie la aceasta. Protocoalele de colaborare nu sunt acte procesuale, deoarece ele au privit un cadru larg de cooperare instituțională.
Curtea reține că protocoalele de colaborare nu sunt acte administrative de gestiune, ci de autoritate, fiindcă presupun faptul că autoritatea administrativă dă ordine, adică lucrează ca putere suverană față de supuși, fiind supuse controlului de legalitate. Prin urmare, ca regulă, actele de colaborare încheiate de procurorul general în reprezentarea Ministerului Public sunt acte administrative cu caracter normativ și nu pot cuprinde dispoziții normative primare, ci trebuie să se circumscrie sferei de competență a fiecărei autorități publice parte la acestea. Instanțele judecătorești au considerat că prezentul protocol (cel din 2009) nu este un act administrativ, ceea ce a dus la respingerea cererilor de anulare formulate la instațele de contencios administrativ, astfel acest act trebuie sancționat de garantul supremației Constituției, Curtea Constituțională a României.

În continuare, analiza pe fond:

În ceea ce privește Protocolul nr. 00750 din 4 februarie 2009,

Curtea, reține că art. 2, art. 3 lit. g), art. 6 alin (1), art. 7, art. 9, art. 16, art. 17 alin (1) și (2) și art. 33 alin. (1) din protocol cuprind dispoziții care excedează sferei de cuprindere a unui act administrativ normativ, realizând, sub aspect substanțial, o modificare implicită a Constituției.

Art. 2 din Protocolul nr. 00750 menționează sintagma infracțiuni grave, însă, această sintagmă, poate fi interpretată numai sub egida Vechiului Cod de Procedură Penală (1968) și a Legii 39/2003 privind prevenirea și combaterea criminalității organizate, deoarece această sintagmă nu a fost și nu este definită de nicio altă lege primară. Raportată la nivelul celor două legi, sintagma  infracțiuni grave, în opinia Curții, nu este circumscrisă numai acelor categorii de infracțiuni care puteau angaja competența Serviciului Român de Informații, prin urmare, apare ca fiind clar faptul că a fost generată, sub forma unui aparent act administrativ, o normă juridică primară cu conținut flexibil, care a putut fi apreciată de la caz la caz de parchet/serviciul de informații.

În același timp, se precizează că entitatea publică Serviciul Român de Informații are o competență care este stabilită de către Consiliul Suprem de Apărare a Țării, iar prin protocolul de colaborare s-a stabilit o competență mult mai extinsă, încălcându-se astfel art. 119 din Constituție.

Manual complet implementare GDPR

Pornind de la Decizia 51 din 16 februarie 2016, Curtea a constat că art. 142 alin. (1) din Noul Cod de Procedură Penală este neconstituțional în raport cu sintagma de alte organe specializate ale statului, deoarece efectuarea actelor procesuale/de procedură în cursul urmăririi penale se realizează de către organele de urmărire penală și nicidecum de alte organe exterioare acestora. De asemenea, sprijinul acordat de către serviciul de informații nu poate fi catalogat drept activitate de cercetare penală, deoarece atât Vechiul Cod de Procedură Penală, Noul Cod de Procedură Penală, cât și Legea 14/1992 nu prevăd această calitate de organ de cercetare penală. Din art. 3 lit. g) al protocolului din 2009, coroborat cu întregul conținut al protocolului, Curtea reține că, începând cu anul 2009, s-au creat premisele normative pentru ca Serviciul Român de Informații să exercite atribuții de cercetare penală în orice domeniu. Or, acest aspect duce la încălcarea art. 1 alin. (4) privind separația și echilibrul puterilor în stat și art. 61 alin. (1) din Constituție cu privire la rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a țării.

Aceleași argumente sunt aduse și contra art. 17 alin. (2) din Protocol, iar Curtea concluzionează că protocolul a reglementat competența unui serviciu secret în efectuarea actelor premergătoare cu privire la orice infracțiune, relativizând sfera normativă a Codului de Procedură Penală din 1968.

Prin analizarea textului art. 17 alin. (1) se înțelege că Serviciul Român de Informații putea realiza expertize, prin experții săi, chiar în legătură cu infracțiunile care nu vizează sfera de competență a serviciului. Curtea reține însă că  revine judecătorului cauzei să verifice legalitatea administrării probei obținute prin raportul de expertiză astfel întocmit.

Pe lângă suportul tehnic prevăzut de art. 39-45 din protocol, art. 32-38 se referă expresis verbis la punerea în executare a activităților dispuse prin autorizațiile emise de instanțele competente, fără ca Serviciul Român de Informații să fie organ de cercetare penală. Astfel, Ministerul Public, prin propria inițiativă, îi transferă acestuia o competență proprie procurorului. Rezultă că protocolul, în mod indirect, vine cu o adăugire la prevederile Codului de Procedură Penală, iar conform principiului delegata potestas non delegatur, Ministerul Public nu are competența de a își transfera/delega competențele rezultate din art. 131 al Constituției.

Prin art. 6 alin. (1), art. 7 și art. 9 din protocol se constată că s-au instituit raporturi  contra legem și  extra legem constatându-se că se încalcă art. 131 alin. (1) și art. 132 alin. (1) din Constituție, cu referire la rolul Ministerului Public și statutul procurorului.

 

Definiția și rolul Ministerului Public

Ministerul Public este reprezentantul intereselor generale ale societății și în această calitate acționează pentru apărarea ordinii de drept și a drepturilor și libertăților cetățenilor fiind un reprezentant al interesului social, general și public, care să vegheze la aplicarea legii. Cu atât mai mult nu pot fi acceptate raporturi de subordonare a acestuia în cadrul procesului penal față de un serviciu secret. Numai constituantul în mod expres poate delega către alte organe ale statului competența originară a unui organ de stat, în speță, cea a Ministerului Public.

În continuare, analiza pe fond:

Prezentul protocol este un act normativ cu caracter compozit. Un atare act este unul heteroclit și reprezintă în sine o incongruență între forma și substanța sa, amalgamează elemente ce țin de nivelele normative diferite și deviază de la regulile constituționale de repartizare a competențelor. Este interzisă adoptarea/încheierea de acte, care prin conținutul lor, țin de competența unei alte autorități. Ar rezulta un act cu o natură juridică hibridă, care neagă dimensiunea atributivă de competențe a Constituției, astfel încât chiar ideea existenței unui asemenea act în cadrul unui sistem juridic trebuie respinsă. Elementele esențiale de conținut ale protocolului analizat sunt distonate în raport cu dreptul pozitiv.

 

Controlul parlamentar exercitat superficial și pasiv asupra activității serviciilor de informații

Prezentul protocol generează un conflict de natură constituțională care are două fațete, una care vizează încheierea protocolului analizat și ce-a de a doua, acceptarea, în mod implicit, a acestuia de către autoritatea publică abilitată să exercite controlul asupra activităților serviciilor de informații, Parlamentul. Cu privire la al doilea argument, Curtea constată că în cadrul mai multor rapoarte anuale (2009-2012) ale Serviciului Român de Informații transmise către Parlament, s-a precizat existența echipelor operative mixte de procurori și ofițeri ai serviciului, asistența tehnică acordată parchetelor, ș.a.. Simplul fapt că, din stenogramele ședințelor comune ale celor două camere, nu reiese nicio obiecție cu privire la cele menționate, Parlamentul și-a îndeplinit într-un mod greșit atribuțiile. Parlamentul s-a comportat într-un mod pasiv, în loc să reglementeze problemele normative, a ales să sesizeze Curtea Constituțională, asta după ce a eliminat el însuși dispozițiile legale neclare în privința Codului de Procedură Penală și Legea 51/1991, determinând intervenția secvențială a Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. d) din Constituție. Parlamentul avea pârghiile legale de a solicita reintrarea în legalitate, prin urmare, conduita sa a fost una necorespunzătoare, iar controlul parlamentar exercitat a fost unul superficial. În concluzie, Parlamentul a acceptat, în mod implicit, un act ce contravenea ordinii constituționale, ceea ce a generat un conflict juridic de natură constituțională complex.

În continuare, analizând pe fond,

Curtea constată că, din acest punct de vedere, se ridică problema punerii, în schimb, a instanțelor judecătorești într-o situație atipică, în sensul că acestea nu cunoșteau prevederile protocolului, având în vedere caracterul său secret, și, în mod rezonabil, nu dispuneau de un cadru normativ în temeiul căruia să realizeze o verificare efectivă a modului în care au fost obținute mijloacele de probă, astfel încât, pe diverse segmente temporale, nici nu analizau consecințele obținerii mijloacelor de probă în condițiile acestui protocol, ele identificând problema de abia în momentul când s-a prezentat public existența protocolului. Astfel, s-a generat o practică judiciară care nu se supune în totalitate exigențelor art. 124 din Constituție potrivit căruia justiția se înfăptuiește în numele legii, cu nesocotirea rolului acestora în ordinea constituțională, prevăzut de art. 126 din Constituție. În prezent, instanțele vor avea la dispoziție mecanismele legale prin care să corecteze consecințele negative rezultate din încheierea protocolului în contextul procedurii judiciare – Excluderea probelor obținute în mod nelegal (art. 102 din Codul de Procedură Penală) și Nulitățile absolute (art. 281 din același cod). Mai mult, prin Decizia 91/2018, Curtea a statuat că dispozițiile legii privind securitatea națională nu conferă calitatea de probă/mijloc de probă datelor și informațiilor rezultate din activități specifice culegerii de informații care presupun restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale ale omului. În condițiile în care Serviciul Român de Informații nu a fost organ de cercetare penală special, eventualele înregistrări rezultate din activități specifice culegerii de informații nu pot fi valorizate sub forma mijloacelor de probă.

Prevederile protocolului au încălcat o sferă largă de drepturi și libertăți fundamentale, în special cele privind dreptul la un proces echitabil (art. 21), dar și cele privind dreptul la viață intimă, familială și privată (art. 26) și libertatea individuală (art. 23). De asmenea, prin semnarea protocolului, s-a încălcat securitatea juridică a persoanei, drept prevpzut de ar. 1 alin. (5), din moment ce încrederea sa legitimă în valorile Constituției nu a fost respectată.

Instanțele au obligația, referitor la aplicarea pe viitor a prezentei decizie, de a verifica în cauzele pendinte în ce măsură s-a produs o încălcare a dispozițiilor referitoare la competența materială și după calitatea persoanei a organului de urmărire penală și să dispună măsurile legale corespunzătoare. Eadem ratio, aceeași obligație de ordin constituțional revine și Ministerului Public.

 

Cu privire la Protocolul nr. 09472 din 8 decembrie 2016,

Curtea constată că prezentul protocol a fost adoptat ca urmare a Deciziei CCR 51/2016 și ca urmare a OUG 6/2016 privind unele măsuri pentru punerea în executare a mandatelor de supraveghere tehnică dispuse în procesul penal. Prin OUG 6/2016 s-a stabilit că prin excepție, organele Serviciului Român de Informații pot fi desemnate organe de cercetare penală speciale conform art. 55 alin. (5) și (6) din Codul de Procedură Penală pentru punerea în executare a mandatelor de supraveghere tehnică, conform prevederilor art. 57 alin. (2) teza finală din Codul de Procedură Penală. Prin urmare, Curtea constată că Serviciul Român de Informații este organ de cercetare penală special pentru infracțiunile ce vizează securitatea națională și pentru cele de terorism.

Sub aceste condiții, doar dispozițiile art. 6 alin. (1), art. 7 alin. (1) și art. 9 din protocol reiau soluțiile normative ale art. 6 alin. (1), art. 7 și art.9 din Protocolul încheiat în anul 2009, astfel că avem de a face, din nou, cu raporturi contra legem și extra legem, încălcându-se art. 131 alin. (1) și art. 132 alin. (1) din Constituție cu referire la rolul Ministerului Public și statutul procurorului.

Protocolul încheiat în anul 2016 , prin comparație cu cel din 2009, se încadrează în exigențele colaborării interinstituționale, întrucât relația dintre cele două autorități, de principiu, este limitată la cea care trebuie să existe între procuror și organul de cercetare penală special, conform art. 55 alin. (6) din Codul de Procecură Penală. Însă, formulările din cuprinsul textelor redate, mai ales în contextul aspectelor problematice reținute în prezenta decizie cu privire la primul protocol analizat (2009) generează presupuneri privind o ingerință a serviciului secret în desfășurarea activității de urmărire penală și creează premisele subordonării acestuia și, prin urmare, a activității de urmărire penală a structurilor unui serviciu secret, ceea ce, pe plan constituțional, pune în discuție relația dintre parchete și servicii de informații.

Curtea reia argumentele cu privire la rolul Parlamentului de control asupra activității Serviciului Român de Informații.

 

Concluzia finală

Primul protocol analizat se opune și contracarează politica legislativă a Parlamentului, contrar art. 1 alin. (4) și art. 61 alin. (1) din Constituție, activitatea instanțelor judecătorești, contrar art. 124 din Constituție, securitatea juridică a persoanei, contrar art. 1 alin (5) din Constituție, a creat riscul încălcării drepturilor și libertăților fundamentale prevăzute de art. 21 alin. (3), art. 23 alin. (1) și art 26 din Constituție, pe de altă parte a adăugat la prevederile art. 131 alin (1) și art. 132 alin. (1) din Constituție prin redimensionarea rolului Ministerului Public/statutului procurorului în cadrul procesului penal.

Cel de-al doilea protocol analizat, prin art. 6 alin. (1), art. 7 alin. (1) și art. 9, a adăugat la prevederile art. 131 alin. (1) și art. 132 alin. (1) din Constituție, prin redimensionarea rolului Ministerului Public/statutului procurorului în cadrul procesului penal. O asemenea conduită instituțională a Ministerului Public este contrară loialității constituționale prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituție, favorizată fiind și de exercitarea necorespunzătoare de către Parlament a controlului parlamentar asupra activității serviciilor de informații, prevăzută de art. 65 alin. (2), lit. h) din Constituție.

 

Conduita de urmat

1.1 Probele astfel obținute de către Ministerul Public

Curtea face referire la Nulitatea actului prin care s-a dispus sau autorizat administrarea unei probe ori prin care aceasta a fost administrată determină excluderea probei [art. 102, alin. (3) Codul de Procedură Penală]. Totodată, se face referire la eliminarea fizică a mijloacelor de probă din dosarele penale, cu ocazia excluderii probelor aferente, prin declararea lor ca fiind nule, conform prevederilor art. 102 alin. (3) din Codul de Procedură Penală. Această excludere presupune atribuirea unei duble dimensiuni a sensului noțiunii de excluderea probei – respectiv dimensiunea juridică și cea a eliminării fizice, – este de natură a garanta, de o manieră efectivă, drepturile fundamentale mai sus invocate, asigurând totodată textului criticat un nivel sporit de claritate, precizie și previzibilitate. Prin urmare, Curtea reține că doar în aceste condiții instituția excluderii probelor își poate atinge finalitatea, aceea de a proteja atât judecătorul, cât și părțile de formarea unor raționamente juridice și de pronunțarea unor soluții influențate, direct sau indirect, de potențiale informații sau concluzii survenite ca urmare a examinării sau reexaminării empirice, de către judecător, a probelor declarate nule.

1.2 Cauzele definitiv soluționate

Cu privire la cauzele soluționate până la publicarea deciziei reprezintă o facta praeterita, de vreme ce cauza a fost definitiv și irevocabil soluționată. Curtea a reținut că, din momentul introducerii cererii în instanță și până la soluționarea definitivă a cauzei, norma incidentă a beneficiat de o prezumție de constituționalitate, care nu a fost răsturnată decât ulterior pronunțării hotărârii prin care s-a tranșat în mod definitiv litigiul. Incidența deciziei de admitere a instanței de contencios constituțional nu poate echivala cu atribuirea de efecte ex tunc actului jurisdicțional al Curții Constituționale, astfel se atestă autoritatea de lucru judecat atașată hotărârilor judecătorești definitive.

Avocatoo magazin GDPR

Comments
Se incarca...