Legea contenciosului administrativ pe intelesul tuturor

unbr

Ce inseamna notiunea de contencios administrativ?

Noţiunea de „contencios”, în orice materie s-ar întâlni, se referă la o situaţie conflictuală. Materia contenciosului administrativ are în vedere litigiile apărute între persoanele fizice sau juridice şi autorităţi sau instituţii ce exercită atribuţiuni de putere publică. În cele ce urmează, ne propunem să facem o scurtă prezentare a acestei legi, fără a atinge și chestiunile referitoare la procedura de executare a hotărârilor pronunțate în această materie.

Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ reglementează procedura de urmat în cazul litigiilor ivite în cadrul acestui tip de raporturi juridice. De asemenea, aceeaşi lege defineşte şi noţiunea de „contencios administrativ” ca fiind  „activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

Conform legii contenciosului administrativ, refuzul nejustificat este “exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane”. Legea  asimilează refuzului nejustificat şi „nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile”.

De asemenea, nesoluţionare în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind ”faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen”.

Prin urmare, pentru ca un litigiu să poată fi dedus spre soluţionare instanţei de contencios administrativ, acesta  trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:

  • Cel puţin una din părţi să fie o autoritate publică
  • Litigiul să privească emiterea/încheierea unui act administrativ, nesoluţionarea ÎN TERMENUL LEGAL de către autoritatea publică a unei cereri prin care petentul tinde să îşi valorifice un drept/interes legitim sau REFUZUL NEJUSTIFICAT al autorităţii publice de a soluţiona o astfel de cerere

Noţiunea de „act administrativ” este definită de legea contenciosului ca fiind  „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Astfel, în situaţia în care persoana a fost vătămată prin emiterea sau încheierea unui act, pentru a-l putea contesta la instanța de contencios administrativ, acesta trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:

  • Să fie emis de o autoritate publică, în sensul legii contenciosului
  • Autoritatea publică să fi emis actul în regim de putere publică
  • Actul să fi fost emis în scopul punerii în executare a unor dispoziţii legale
  • Actul să dea naştere/să modifice/să stingă raporturi juridice.

Legea asimilează actelor administrative  şi contractele administrative încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:

  • punerea în valoare a bunurilor proprietate publică
  • executarea lucrărilor de interes public
  • prestarea serviciilor publice
  • achiziţiile publice
  • alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ, prevăzute prin legi speciale

! La soluţionarea litigiilor va prima principiul priorităţii interesului general, faţă de principiul  liberăţii contractuale !

Subiectele de sezină sau cine poate sesiza instanţa de judecată în temeiul legii contenciosuluiadministrativ?

Legea contenciosului administrativ foloseşte noţiunea de „orice persoană” atunci când se referă la persoanele ce pot avea calitate procesuală activă într-un asemenea litigiu, adică pot fi reclamanţi. Astfel, legea oferă legitimitate procesuală activă unei sfere largi de persoane, fără a se limita la o anumită categorie, deci orice persoană fizică sau juridică, inclusiv de drept public, poate sesiza instanţa de contencios administrativ, dacă îndeplineşte următoarele condiţii:

  1. Se consideră vătămată într-un drept/interes legitim

De observat este faptul că vătămarea urmează a se stabili în cadrul procesului de către instanţa de judecată. Simplul fapt că persoana „se consideră” vătămată într-un drept sau interes legitim este de ajuns pentru a-i oferi legitimitate procesuală activă, dar nu și suficientă pentru a-i oferi calitatea procesuală activă.

De asemenea, interesul în promovarea unei asemenea acţiuni urmează a se stabili tot în cadrul cercetării procesului, fiind o chestiune de fond, deci chiar dacă pârâtul va ridica excepţia lipsei interesului, instanţa urmează a o analiza odată cu fondul.

  1. Vătămarea provine de la o autoritate publică

Legea contenciosului administrativ defineşte noţiunea de „autoritate publică” ca fiind „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public”, asimilând  autorităţilor publice şi  „persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”.

În ceea ce privește legitimitatea procesuală pasivă, deși autoritatea publică va fi întotdeauna parte într-un litigiu de contencios administrativ, legea oferă posibilitatea persoanei vătămate de a chema în judecată, pe lângă autoritatea emitentă, și funcționarul public care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului sau care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.

Acest lucru este posibil doar atunci când persoana vătămată a solicitat și acordarea de despăgubiri, situație în care funcționarul public va fi obligat în solidar cu autoritatea emitentă la plata acestora.

În situația în care despăgubirile se solicită pe cale separată, termenul de prescripție pentru obținerea despăgubirilor este de un an si curge de la momentul la care partea vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea despăgubirilor. Dacă despăgubirile se solicită prin acțiunea principală, termenul de prescripție este de 6 luni.

La rândul său, funcționarul public îl poate chema în garanție pe superiorul său, cu condiția existenței unui ordin scris în vederea elaborării sau a neelaborării respectivului act. Admiterea cererii de chemare în garanție și admiterea cererii de acordare de despăgubiri a persoanei vătămate îl obligă pe superior doar față de funcționarul public, nu și față de persoana vătămată.

De asemenea, instanța de contencios administrativ poate introduce la cerere/din oficiu și alte persoane.

  1. Vătămarea constă în efectele juridice produse de un act administrativ, de nesoluţionarea unei cereri în termen, sau de refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere

Legea contenciosului administrativ prevede posibilitatea persoanelor de a introduce cereri de chemare în judecată şi în cazul în care vătămarea suferită este rezultatul efectelor juridice ale (dispoziţiilor) unei ordonanţe de Guvern.

În acest caz, cererea trebuie să aibă drept obiect principal solicitarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora sau obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

În subsidiar, cererea trebuie să vizeze neconstituţionalitatea ordonanţei sau a dispoziţiilor acesteia (excepţie de neconstituţionalitate). Instanţa de contencios administrativ stabileşte dacă excepţia îndeplineşte condiţiile pentru a se dispune suspendarea cauzei şi sesizarea Curţii Constituţionale.

În funcţie de soluţia pronunţată de Curtea Constituţională, instanţa de contencios administrativ va dispune repunerea pe rol a cauzei, în urma constatării neconstituţionalităţii, sau respingerea ca inadmisibilă a cererii, în urma constatării ca fiind constituţionale a dispoziţiilor sau ordonanţei criticate.

Persoana vătămată poate, de asemenea, să introducă cerere de chemare în judecată la instanţa de contencios administrativ cu acelaşi petit principal şi în cazul în care excepţia de neconstituţionalitate a făcut obiectul unui alt litigiu, iar Curtea Constituţională s-a pronunţat printr-o decizie. În acest caz, cererea la instanţa de contencios administrativ poate fi formulată în termen de 1 an (decădere) de la  publicarea deciziei.

  1. Solicită instanţei anularea în tot/în parte a actului şi/sau recunoaşterea dreptului/interesului şi/sau repararea pagubei suferite (materială/morală)

În ceea ce priveşte această condiţie, trebuie avute în vedere următoarele excepţii:

  • Decretele Preşedintelui privind numirea judecătorilor la Curtea Constituţională sunt excluse din sfera controlului judecătoresc sub aspectul verificării îndeplinirii condiţiei “înaltei competenţe profesionale
  • Persoanele fizice/juridice de drept privat ce invocă în principal încălcarea unui interes privat sau a unui drept subiectiv, pot invoca şi încălcarea unui interes public, dar numai în mod subsidiar, în măsura în care această încălcare decurge din încălcarea interesului privat sau a dreptului subiectiv
  • În cazul în care acţiunea se întemeiază pe încălcarea unui interes public, petentul nu poate solicita decât anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii,

Alte categorii de persoane/instituţii ce pot formula acţiuni în contencios administrativ:

  • Avocatul poporului – formulează cererea în exercitarea atribuţiunilor sale. Petiţionarul dobândeşte automat calitate procesuală activă (devine reclamant în proces), dar are posibilitatea ca la primul termen de judecată să nu îşi însuşească cererea formulată de Avocatul poporului (să nu dorească începerea procesului împotriva autorităţii), instanţa urmând a anula cererea
  • Ministerul Public (procurorii) – pot formula o cerere numai cu acordul prealabil al persoanei vătămate printr-un act administrativ individual, care dobândeşte calitatea procesuală de reclamant (nu mai există posibilitatea renunţării la judecată ca în cazul de mai sus) sau, în cazul actelor administrative normative pot sesiza instanţa atunci când consideră că acestea vatămă un interes public
  • Autoritatea publică emitentă – în termen de 1 an de la data emiterii actului, autoritatea emitentă poate solicita instanţei anularea acestuia în cazul în care nu îl mai poate revoca (actul administrativ nu mai poate fi revocat – act unilateral al emitentului – dacă a intrat în circuitul civil, adică a produs efecte juridice)
  • Prefectul – Prefectul poate ataca actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică

!În situaţia introducerii acţiunilor de către prefect şi ANFP, executarea actului administrativ atacat se suspendă de drept!

Prorogarea de competenţă în cazul actelor administrative individuale – excepţia de nelegalitate

În situaţia unui litigiu ce se judecă în fond, instanţa sau părţile pot ridica excepţia de nelegalitate a actului administrativ individual, chiar dacă s-a depăşit termenul în care acesta poate fi atacat.

 Dacă actul administrativ individual este hotărâtor pentru soluţionarea cauzei, instanţa în faţa căreia a fost ridicată excepţia, deci nu instanţa de contencios administrativ, devine competentă să stabilească legalitatea actului, preluând în parte atribuţiile instanţei de contencios administrativ. Astfel, instanţa de fond poate soluţiona cauza fără a lua în considerare actul administrativ individual, în cazul în care acesta nu este legal, neputând însă să dispună anularea actului.

! Actele administrative normative nu pot face obiectul excepţiei de nelegalitate, ele putând fi cenzurate doar de instanţa de contencios administrativ !

De asemenea, nu pot fi atacate în contencios administrativ nici:

  • Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul
  • Actele de comandament cu caracter militar
  • Actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară

 Fără a reprezenta o prorogare de competenţă, instanţa de contencios administrativ soluţionează şi litigiile ivite în fazele premergătoare încheierii contractelor administrative, precum şi pe cele legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.

Procedura administrativ-jurisdicţională

Legea contenciosului administrativ defineşte „jurisdicţia administrativă specială” ca fiind „activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale”.

Cu alte cuvinte, există şi situaţii în care procedura în faţa instanţei de judecată este precedată de un „pseudo-proces”  desfăşurat în conformitate cu principiile aplicabile în instanţă, această posibilitate fiind esenţialmente facultativă. Petentul poate renunţa oricând la jurisdicţia administrativă şi alege să exercite acţiunea în contencios administrativ.

Procedura prealabilă – recursul grațios

Înainte de a putea solicita anularea actului, persoana vătămată trebuie să solicite autorităţi emitente (recurs graţios) sau autorităţii superioare (recurs administrativ ierarhic), în cazul în care există, revocarea acestuia.

Termenul pentru formularea plângerii prealabile prin care se solicită revocarea este de 30 de zile din momentul în care actul i-a fost comunicat, dacă actul este individual. Dacă actul este normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând din momentul comunicării, fără a fi condiţionată de trecerea unui termen. Persoana vătămată printr-un act administrativ individual care nu îi este adresat poate introduce plângere prealabilă în termen de 6 luni de la momentul la care a luat cunoştinţă de existenţa lui.

!Parcurgerea procedurii administrativ-jurisdicţionale nu elimină obligaţia de a formula plângere prealabilă!

Plangerea prealabilă nu este obligatorie în cazul acţiunilor pornite de:

  • Prefect
  • Avocatul Poporulului
  • ANFP
  • Ministerul Public
  • Persoane vătămate prin ordonanţe/dispoziţii din ordonanţe
  • Persoanele vătămate prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere
  • Persoane care invocă excepţia de nelegalitate

De asemenea, plângere prealabilă nu este obligatorie nici în situația în care instanța s-a pronunțat cu privire la suspendarea unui act administrativ, iar ulterior se emite un nou act administrativ cu același conținut ca al celui atacat. În acest caz, noul act administrativ se suspendă de drept (vezi mai jos ce presupune suspendarea executării actului administrativ).

Repunerea în termen se poate dispune doar pentru motive temeinice (acestea se stabilesc de la caz la caz), plângerea prealabilă putând fi introdusă şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului administrativ individual. În ceea ce priveşte posibilitatea terţilor de a ataca un act administrativ individual, termenul de 6 luni se calculează de la data la care au luat la cunoştinţă de act.

În cazul în care petentul nu primeşte niciun răspuns la plângerea prealabilă, acesta trebuie să anexeze cererii de chemare în judecată o copie  a plângerii prealabile, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu.

Competenţa instanţei de contencios administrativ

În ceea ce priveşte competenţa instanţelor, este de reţinut faptul că judecătoriile nu au secţii de contencios administrativ. Prin urmare, din punct de vedere al competenţei materiale, cererile vor fi soluţionate în fond de:

  • Tribunale
    • litigii privind actele administrative emise/încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora; valoare: maxim 1.000.000 lei
  • Curţi de apel
    • litigii privind actele administrative emise/încheiate de autorităţile publice centrale, cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora; valoare: minim 1.000.000,1 lei
    • cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare
    • recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale
  • Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
    • recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel

În ceea ce priveşte competenţa teritorială în materia contenciosului administrativ, aceasta este alternativă, reclamantul putând alege între instanţa de la domiciliul său sau al pârâtului. În cel din urmă caz, pârâtul nu poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.

! Excepţia de necompetenţă teritorială alternativă este o excepţie de ordine privată, ce poate fi invocată doar de către pârât prin întâmpinare sau cel târziu la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate, dacă întâmpinarea nu este obligatorie !

Termenul de introducere a acţiunii în anularea actului administrativ

În cazul în care obiectul cererii de chemare în judecată constă în anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, termenul de introducere a acţiunii este de 6 luni (prescripţie) şi se socoteşte începând de la:

  • data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă (momentul în care persoana vătămată primeşte răspunsul)
  • data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii
  • data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, în principiu acesta fiind de 30 de zile de la momentul introducerii cererii
  • data expirării termenului de 30 de zile, sau alt termen prevăzut de lege, calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile
  • data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative
  • data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, în cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau ANFP
  • reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluţionare, în cazul suspendării procedurii de soluţionare a plângerii prealabile

Pot fi introduse oricând cererile referitoare la ordonanţe şi dispoziţii din ordonanţe, criticate sub aspectul neconstituţionalităţii, precum şi actele administrative cu caracter normativ.

Repunerea în termen se poate solicita pentru motive temeinice doar în cazul actelor administrative individuale, dar nu mai târziu de un an (decădere) de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere.

Suspendarea executării actului administrativ

Suspendarea executării unui act administrativ presupune încetarea temporară a efectelor juridice ale respectivului act, până la soluționarea în fond a litigiului, moment în care actul va fi anulat sau va începe să producă din nou efecte juridice.

Pe lângă anularea actului şi celelalte petite enumerate mai sus, petentul poate solicita instanţei de contencios administrativ, în cadrul cererii de anulare sau printr-o cerere separată, să dispună şi suspendarea executării actului administrativ individual atacat, cu îndeplinirea următoarelor condiţii:

  • să existe un caz bine justificat, definit de lege ca fiind acele „împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”; instanța va stabili de la caz la caz dacă această condiție este îndeplinită
  • scopul să fie prevenirea unei pagube iminente, adică un ”prejudiciu material viitor şi previzibil sau o perturbare previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public
  • să se fi îndeplinit procedura prealabilă
  • cererea să aibă ca obiect un act administrativ unilateral

În situația în care, după introducerea plângerii prealabile persoana vătămată a formulat cererea de suspendare pe cale separată,  iar instanța a admis-o și a dispus suspendarea executării actului administrativ atacat până la soluționarea fondului, persoana  vătămată este obligată să introducă acțiune în anularea actului în termen de 60 de zile de la momentul introducerii cererii de suspendare.

În ceea ce privește actele administrative normative care privesc un ”interes public major” ce poate duce la perturbarea activității unui serviciu public, legea conferă și Ministerul Public legitimitate procesuală activă.

Soluționând cererea de suspendare, instanța o poate admite, pronunțând suspendarea executării actului până la soluționarea fondului, sau o poate respinge, menținând producerea efectelor juridice ale actului atacat până la același moment. În situația în care cererea de anulare este admisă, suspendarea executării actului se prelungește de drept și în căile de atac, până la soluționarea definitivă a litigiului, indiferent dacă petentul a solicitat sau nu suspendarea prin acțiunea principală.

Hotărârea pronunțată de instanță referitor la suspendare este executorie de drept, neputând fi formulate mai multe cereri succesive de suspendare pentru aceleași motive. De asemenea, nici atacarea hotărârii cu recurs (în termen de 5 zile de la comunicare) nu duce la suspendarea executării hotărârii.

Ce soluții poate pronunța instanța de contencios administrativ?

La soluționarea cererii de chemare în judecată, instanța de contencios administrativ poate pronunța următoarele soluții:

  • anularea în tot/parte a actului administrativ
  • obligarea autorității publice să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă
  • stabilirea legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
  • stabilirea despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, doar în cazul în care reclamantul le-a solicitat
  • în cazul cererilor care privesc contracte administrative
    • anularea în tot/parte a contractului
    • obligarea autoritatății publice să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit
    • obligarea unei părţi la îndeplinirea unei anumite obligaţii
    • suplinirea consimţământul unei părţi, când interesul public o cere
    • obligarea la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale

Hotărârea instanței de fond poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, exercitarea căii de atac fiind suspensivă de executare, adică hotărârea primei instanțe nu poate fi executată silit, până la soluționarea recursului.

Dublul grad de jurisdicție este asigurat, chiar dacă există doar o singură cale de atac. În acest sens, instanța de recurs poate proceda la o nouă judecată în fond sau poate dispune trimiterea spre rejudecare la instanța de fond.

De asemenea, hotărârea poate fi atacată și cu revizuire pentru motivele enumerate în Codul de procedură civilă, un temei în plus fiind pronunțarea hotărârii definitive prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, chiar și atunci când hotărârea nu evocă fondul.

Cererile în materia contenciosului administrativ  se judecă de urgență și cu precădere, adică termenele care se acordă sunt mai scurte, litigiul ajungând să se soluționeze mai repede decât unul de drept comun.

Judecarea litigiului nu se poate suspenda atunci când în legătură cu actul administrativ atacat s-a dispus începerea urmăririi penale, însă persoana vătămată stăruie în continuarea judecății.

Taxele de timbru sunt de:

  • 50 lei – când se solicită anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui altui înscris
  • maxim 300 lei – în cazul cererilor cu caracter patrimonial, prin care se solicită şi repararea pagubelor suferite printr-un act administrativ, care se taxează cu 10% din valoarea cerută, dar fără să depășească 300 lei

 

Surse:

Legea nr. 554/2004;

OUG nr. 80/2013;

Wolters Kluwer – Legea contenciosului administrativ adnotata;

Legea contenciosului admnistrativ comentată și adnotată – Gabriela Bogasiu, Ed. Universul Juridic, 2015